Catherine Aubertin, Directrice de recherche, IRD

Quels sont les outils juridiques et économiques dont disposent les États, pour défendre la biodiversité et permettre son adaptation au changement global ?

Pour l'économie standard, les problèmes d'environnement viennent du fait que les éléments de l'environnement sont des biens communs qui n'ont pas de marché, qui n'ont pas propriétaires, et surtout qui n'ont pas de prix. Les prix étant l'information économique majeure qui fonde les décisions. Donc il y a une externalité lorsque le bien-être d'un agent est atteint par l'activité d'un autre agent, sans qu'il y ait contrepartie monétaire. La question est donc comment internaliser ces externalités, c'est-à-dire comment faire rentrer dans le marché ces dommages à l'environnement, ces biens de l'environnement.

Dans un premier temps il va falloir définir des droits de propriété.

Parce qu'on ne peut pas aller dans un marché si on n'est pas propriétaire du bien que l'on va échanger. Et puis également créer des institutions, car l'idée des marchés spontanés s'avère rarement observée. Loin d'être neutre, on constate donc que les interventions de l'État définissent à la fois des représentations de la biodiversité, et à la fois des arbitrages entre intérêts publics et intérêts privés.

Alors en économie l'environnement il y a 2 grandes références. Arthur Pigou, qu'on considère comme le père du principe du pollueur-payeur, qui va donner l'exemple d'un train passant à travers une forêt et mettant le feu à la forêt. Donc l'État va imposer une taxe au conducteur disons de la locomotive, en tout cas le propriétaire du train, pour indemniser le propriétaire de la forêt. On voit c'est un jeu de carottes et de bâtons, d'amendes et d'incitations, le but c'est donc d'indemniser ceux qui ont subi un préjudice, et de modifier les comportements de ceux qui polluent.

L'autre approche est celle de Ronald Coase. Alors là, lui renvoie dos à dos le pollueur et le pollué. Son idée est que parfois l'intérêt privé peut être important et  peu supplanter l'intérêt public, par exemple on peut estimer que la société nationale de chemins de fer est importante pour la société. Donc il va analyser les problèmes de pollution en termes de droits de propriété. Le droit à polluer, le droit de ne pas être pollué. Et de ses théories vont naître les marchés des quotas, par exemple les crédits carbone, que l'on connaît dans le cadre de la convention sur le changement climatique, et puis les paiements pour services environnementaux, où ce sont les personnes qui subissent le préjudice, qui vont payer pour faire cesser le préjudice. Ce qu'il faut souligner chez Ronald Coase, c'est que ces échanges de droits de propriété vont se faire sans intervention de l'État, sont supposés se faire sans intervention de l'État, et que les coûts de transactions sont très faibles. Ce qui bien sûr se vérifie rarement.

Alors quels sont les grands instruments de gestion de l'environnement ?

Il y a d'abord un premier bloc qu'on va appeler commandes à contrôle. Ce sont les pouvoirs régaliens de l'État, ce sont donc les politiques publiques, les autorisations, les licences, etc. , ce qu'on appelle d'une façon plus générale les arrangements institutionnels. La fiscalité, on l'a vu, la carotte et le bâton, le contrôle et les normes, les compensations et puis les indications géographiques, et puis en termes d'aménagement du territoire la création d'aires protégées. Il y a aussi tout un arsenal législatif, avec par exemple les conventions internationales, qui vont avoir force de loi une fois qu'elles sont transcrites dans la législation nationale.

Un deuxième type de ces instruments sont les instruments économiques. Instruments économiques là on voit qu'il y a des échanges financiers, par exemple de gouvernement, les impôts, les taxes, les amendes, les crédits incitatifs, toujours la carotte et le bâton. Et puis des instruments dits de marché, qui sont particulièrement intéressants, car ils financiarisent les biens de l'environnement qui jusqu'à présent donc n'avaient pas de prix. L'idée c'est de donner une valeur et de créer des marchés pour des biens et matériels. Par exemple on peut s'étonner qu'il y ait un marché du carbone, dans la mesure où le carbone étant un déchet de la production industrielle n'a théoriquement pas de valeur. Mais il va acquérir une valeur si on considère qu'un des objectifs de la convention climat, est de réduire les émissions de gaz à effets de serre, et donc de réduire les émissions de flux de carbone dans l'atmosphère. Le flux de CO2. Il y a également la question des ressources génétiques, donc on crée des marchés à partir des biens de l'environnement.

On va trouver aussi des bourses d'actifs environnementaux, où vont s'échanger des droits, des droits à polluer ou être compensé par exemple dans la loi brésilienne, quelqu'un qui a déforesté de façon illégale sa propriété, doit racheter à quelqu'un d'extérieur plus vertueux la conservation, une servitude environnementale sur une forêt existante. Donc il y a ce système de payer également pour des services environnementaux, on peut citer l'exemple de Vittel, qui va payer des agriculteurs pour que ceux-ci modifient leurs pratiques agricoles, afin de ne pas polluer les sources d'eau.

Un troisième bloc serait les instruments de gestion de l'environnement, les instruments volontaires. Là l'État va s'appuyer et cautionner les actions de la société civile. Dans ce bloc on va retrouver les engagements et les codes de bonne conduite, ce qu'on appelle la soft law, c'est-à-dire tous ces engagements qui n'ont pas de force juridique et contraignante. Comme les lignes des directrices de Bonn par exemple, qui expliquent comment partager les avantages ou l'exploitation des ressources génétiques au sein de la convention sur la diversité biologique.

Et puis il y a un foisonnement de marques et de normes privées, les normes ISO, les normes FCS, qui concernent le fait que le bois provienne de plantations, du moins d'exploitations durables des forêts, le mouvement Slow Food qui fait attention aux valeurs sociales de l'alimentation, le RSPO qui est un certificat pour l'huile, l'exploitation de l'huile de palme durable, et puis toutes les marques que vous connaissez du commerce équitable.

Je voudrais vous parler plus précisément de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et du paysage, car elle me semble bien témoigner de ce mélange
d'instruments dont dispose l'État.

Donc la loi est récente, elle date du 8 août 2016, et elle a plusieurs principes fondamentaux. D'abord elle va parler de la réparation du préjudice écologique. C'est important, c'est inscrit dans le Code civil récemment, c'est-à-dire que jusqu'à présent seules les personnes physiques pouvaient subir un préjudice. Les éléments de l'environnement ne pouvaient pas subir de préjudice. Dorénavant une rivière polluée subit un préjudice, et peut acter en justice. Nous avons également la solidarité écologique, cette notion est également nouvelle, elle marque vraiment un tournant dans les relations de la société avec l'environnement, dans la mesure où c'est une idée éco-centrée, et non plus anthropocentrique, mettant l'homme au centre du monde. Également nous avons la non-régression du droit de l'environnement. C'est-à-dire on ne peut pas adopter des lois moins disantes que les lois protégeant l'environnement. Et enfin la création d'une institution, l'agence française pour la biodiversité.

Je voudrais insister sur 2 points importants, qui sont développés dans la loi pour la reconquête de la biodiversité, qui est le principe de la compensation, c'est-à-dire le dernier moment de la séquence, éviter, réduire, compenser. Par exemple quand une société réseau ferré de France, va lancer des lignes de chemins de fer dans disons une réserve naturelle, la première chose à faire ça va être d'éviter de faire passer ses rails, la deuxième chose de réduire le dommage, et enfin si c'est vraiment impossible et s'il faut dans l'intérêt du public, il va falloir compenser.

Et là il y a plusieurs idées. D'abord qu'il n'y ait pas de perte nette. Pas de perte nette ça veut dire que cette compensation doit se faire par un gain de biodiversité. Il ne s'agit pas de dire que la forêt existante va être mise sous cloche. Là il n'y a pas de gain de biodiversité. Dans ce cas-là il faudra donc restaurer des zones dégradées, et de là va naître ce statut d'opérateur de compensation, c'est-à-dire un nouveau métier de personnes qui vont restaurer des sites dégradés, et avec ces unités de biodiversité gagnées, de restauration, vont permettre à la personne ayant commis un dommage, d'être en accord avec la loi.

Le dernier point qui me semble extrêmement important c'est celui de la ratification du protocole de Nagoya, qui est inclus dans la loi pour la reconquête de la biodiversité.
Le protocole de Nagoya c'est un protocole contraignant, qui fait partie de la convention sur la diversité biologique, et qui régule l'accès aux ressources et au partage des avantages. L'idée centrale étant que ceux qui exploitent les ressources génétiques, généralement ne participent pas à la protection de la biodiversité dans un premier temps, et deuxièmement les fournisseurs des ressources génétiques, que ça soit les États ou les porteurs de connaissances traditionnelles, ne reçoivent pas non plus des retombées des avancées industrielles, à partir de ces ressources génétiques. Donc a été créé tout un système d'organisation ou le fournisseur de ressources génétiques doit donner son consentement préalable, en connaissance de cause à l'utilisateur, et utilisateurs et fournisseurs doivent signer un contrat de partage des
avantages, où les obligations et les attendus de chacun vont être définis. Et puis la loi sur la biodiversité donc va expliquer comment organiser se partage des avantages qui peuvent être monétaires et non monétaires.

Alors pour conclure je voudrais insister sur 2 points, d'abord montrer la multiplicité des outils dont disposent les États, pour régir leur environnement. Et puis la deuxième chose c'est aussi de peut-être ne pas porter autant d'importance aux solutions de marché, qui apparaissent d'abord comme entièrement construites, ne pouvant exister qu'avec le support des États, et étant minoritaires comme solution par rapport aux pouvoirs régaliens de l'État.