Les ODD sont-ils adaptés aux pays les plus fragiles ?

Serge Michailof, Chercheur à l'Institut de Recherche Internationales et Stratégiques (IRIS)
 

Les Objectifs du Millénaire qui ont été définis en l'an 2000 ont constitué, pendant quinze ans, une véritable boussole pour les grandes agences d'aide au développement. La question qu'on peut se poser, la première : en sera-t-il de même pour les Objectifs de Développement Durable qui viennent d'être mis au point ? L'une des questions qu'on peut également se poser qui est très importante : sont-ils adaptés au cas des pays dits "fragiles" qui deviennent un véritable défi pour la communauté internationale, un défi géopolitique, un défi éthique ? Alors, "pays fragiles" : de quoi s'agit-il ? Tout simplement de pays dans l'incapacité de répondre aux besoins essentiels de leur population, qu'il s'agisse de santé, d'éducation, ou ce qui est plus grave, de sécurité et de justice.

Pour comprendre un peu le problème qui est posé, je crois qu'il est bon de refaire un historique rapide des objectifs de l'aide au développement. Parce que l'aide au développement est d'abord un produit de la guerre froide : ce n'est pas un produit d'une réflexion éthique, c'est un produit d'une réflexion qui visait à éviter à ce que des pays en difficulté basculent dans le communisme. Or, ces objectifs ont beaucoup varié au cours des années. Après de nombreux zigzags à la fin des années 70, au cours des années 80 et jusqu'au début des années 90, l'objectif principal de l'aide au développement était l'ajustement structurel. Pourquoi ? Il s'agissait de pallier aux problèmes des grandes crises financières macroéconomiques qui étaient survenues pendant les années 70 et qui avaient mis par terre les budgets des balances des paiements de la plupart des pays en développement. L'ajustement structurel a été mis en place. Il s'agissait de refinancer des dettes que pour des raisons idéologiques, on se refusait à annuler. Ce faisant, on a provoqué un certain nombre de désastres sociaux bien connus et qu'on retrouve aujourd'hui, en particulier dans le cas de la Grèce, où des pans entiers des systèmes sociaux se sont effondrés suite aux coupes budgétaires successives. Ce qui fait que les Objectifs du Millénaire définis justement à la fin des années 90, pour se cristalliser en septembre 2000 à l'Assemblée générale des Nations-Unies, se sont focalisés sur les questions sociales, et en particulier sur la reconstruction des institutions de santé, d'éducation, qui avaient été démantelées systématiquement par les actions en matière d'ajustement structurel.

Les Objectifs du Millénaire, très bien, tout le monde a applaudi lors de leur mise en place, mais quand on regarde avec un petit peu de distance ces Objectifs du Millénaire, on s'aperçoit qu'il y a eu de fâcheux oublis. Il y a eu quatre oublis principaux.

• Le premier, c'est qu'on ne parle pas du tout des questions agricoles dans les objectifs du Millénaire, ce qui est quand même un comble quand on sait que la plupart des pauvres dans le monde sont des gens qui vivent dans les zones rurales, de l'agriculture, et que la meilleure façon de leur venir en aide, c'est d'améliorer la productivité de l'agriculture.

• Le problème des bidonvilles, de ce qu'on appelle les quartiers sous-intégrés dans lesquels il n'y a ni alimentation en eau, ni électricité, ni même accès par des routes carrossables, on ne parle même pas des problèmes d'assainissement, il est évoqué dans une petite rubrique des Objectifs du Millénaire, il n'est pas pris en compte de façon sérieuse.

• Troisièmement, la démographie qui est un problème fondamental parce qu'on sait que beaucoup de ces pays connaissent une démographie non contrôlée, galopante, qui a des impacts majeurs en particulier sur les questions environnementales parce qu'une démographie excessive est un facteur de destruction environnementale. Cela conduit très facilement, comme on le verra tout à l'heure, à des trappes à pauvreté. La démographie, personne n'en parlait. D'ailleurs, pour vous dire simplement, 0,2% de l'aide internationale était consacré à ces questions démographiques.

• Enfin, dernier point très important dans le contexte actuel, c'est que le cas des pays sortant de conflit, en conflit ou brisé par des conflits internes, n'étaient même pas évoqués alors qu'on sait aujourd'hui que c'est un des principaux défis qui se posent à la communauté internationale.

Un autre problème particulièrement préoccupant, c'est le fait qu'on pensait, lors de la conception de ces Objectifs du Millénaire, que les ressources qui permettraient de les atteindre seraient des ressources additionnelles par rapport aux ressources habituellement apportées par les donateurs. Or, cette hypothèse ne s'est pas vérifiée : il n'y a pas eu additionnalité des ressources. Les ressources qui ont suivi les Objectifs du Millénaire se sont substituées aux ressources traditionnelles en matière d'aide au développement. Le résultat est que pour de nombreux pays très pauvres, il y a eu des déficits de financement dans le secteur agricole, dans le secteur des infrastructures, en particulier le secteur des infrastructures urbaines, et rien n'a été dans beaucoup d'autres domaines.

Pour revenir sur la problématique des Objectifs de Développement Durable, il faut rappeler l'ambition de ces objectifs. Il y en a 17 et ils sont assez hétérogènes parce qu'il y a à la fois des objectifs de nature microéconomique, qui sont d'ailleurs parfaitement mesurables, et il y a également de très louables ambitions, et je dirais même dans certains cas, des rêves universalistes, donc il est assez difficile de les classer.

La démarche est très intéressante puisque, à la différence des Objectifs du Millénaire qui visaient uniquement les pays en développement, les Objectifs de Développement Durable s'adressent à tous les pays. Ils sont censés répondre aux besoins fondamentaux de pays aussi divers que la Chine, les États-Unis, la France, l'Afghanistan, le Niger ou le Mali. C'est une démarche passionnante qui se focalise largement sur les problématiques environnementales et qui, personnellement, me paraît extrêmement séduisante en particulier pour mes petits-enfants : j'espère qu'ils n'auront pas à connaître les désastres environnementaux qui se préparent, en particulier si un certain Monsieur Trump continue ses folies. Cette démarche est essentiellement intéressante pour les pays riches et les pays émergeant dont l'impact environnemental est significatif. Dans les pays très pauvres, dans les pays fragiles, dont les objectifs peuvent être extrêmement différents, la plupart de ces grands Objectifs de Développement Durable s'appliquent difficilement. Heureusement, il y a l'avant-dernier Objectif de Développement Durable, le numéro 16, qui vise à l'établissement de société pacifique, prospère, dans lesquelles on a l'impression qu'on peut répondre aux problématiques et aux préoccupations des pays très pauvres. D'ailleurs, comment ne pas être d'accord avec objectif pareil ?

Quelles sont les grandes urgences pour les pays fragiles, les pays en grande difficulté ?

C'est d'abord l'emploi. L'emploi, c'est le développement agricole dans la mesure où la grande masse de la population est employée dans l'agriculture. Or, ce secteur est toujours le grand oublié des donateurs depuis les années 80. Ensuite, la formation technique qui est également le grand oublié des donateurs. Puis les infrastructures économiques dont j'ai parlé tout à l'heure qui sont marginalisées au profit du tout social.

On voit bien que la première préoccupation de ces pays extrêmement fragiles est l'emploi et il n'y a pas véritablement de guide extrêmement précis pour répondre à cette problématique.

La deuxième problématique d'urgence dans ces pays en difficulté, c'est la démographie, le problème du contrôle des naissances. Vous avez un graphique qui vous montre l'évolution des taux de fécondité dans différents groupes de pays. Le taux de fécondité, c'est le nombre d'enfants par femme. On voit que pour les pays du Maghreb, ce sont les courbes en bleu qui descendent très rapidement d'un niveau de sept, huit enfants, à un niveau de deux à trois enfants sur une durée de quarante ans à peu près : il y a eu une transition démographique. Dans les pays du Sahel, vous n'avez même pas de courbes, vous avez pratiquement des lignes droites tout en haut : il n'y a pas eu d'amorce de transition démographique. Ces pays sont en train de sombrer dans une trappe démographique. Je vais vous donner un exemple très simple. Le Niger, à l'indépendance, avait 3 millions d'habitants. Aujourd'hui, il en a 20. En 2035, il en aura certainement 42 à 43 millions. Dans les années 2050, il en aura entre 60 et 90 millions pour un pays dont 8% de sa surface globale est propice à l'agriculture. Donc on voit bien que ce problème de planning familial, ce problème de contrôle des naissances est devenu également un problème majeur.

Il y a le problème des réformes politiques qui ne sont nulle part évoquées sérieusement dans les Objectifs de Développement Durable, car que faut-il d'abord dans ces pays ? Il va falloir essayer d'apaiser les tensions, avoir enfin des élections honnêtes et non pas des élections truquées que l'on retrouve le plus souvent. Il va falloir mener un combat farouche contre les exclusions économiques et les exclusions politiques, qui sont le lot commun. On voit certaines catégories sociales qui sont ostracisées et qui par-là même, sont amenées par désespoir à prendre les armes. On le voit aujourd'hui dans le centre du Mali avec la communauté Peule qui a constitué un front de libération du Macina, qui est une réponse à une forme d'ostracisme.

Toutes ces questions, qui sont des questions de nature politique, il faut se souvenir que les donateurs se campent dans une position purement technique. Ils ne veulent surtout pas se mêler de politique. Il faut dire que dans ces domaines-là, ils sont largement désarmés.

Le dernier point, la dernière grande urgence pour ces pays fragiles, c'est le problème de la sécurité. On sait bien qu'il n'y a pas de sécurité sans développement ni de développement sans sécurité, mais les grandes agences d'aide qui répètent comme un disque rayé ce type de slogan ne s'occupent pas de sécurité, ne s'occupent pas non plus des questions régaliennes, alors qu'il faut impérativement revoir les Constitutions pour donner plus de poids aux minorités souvent opprimées. Il va falloir reconstruire les appareils régaliens, en faire des instruments à la fois efficaces, non corrompus et véritablement au service des populations, et non pas au service de pouvoirs véritablement prédateurs. Cela veut dire quoi, reconstruire un système régalien ? Cela veut dire que les armées doivent être des armées pluriethniques et non pas mono-ethnique. Elles doivent représenter la diversité de la population et elles doivent être soumises au pouvoir démocratique : gendarmerie et police doivent être soucieuses des droits de l'homme et ne pas constituer une force de prédation additionnelle. La justice doit être honnête, disponible et accessible à tous et surtout non corrompue. Les administrations doivent être dévouées au bien public, on en est bien loin dans beaucoup de pays. C'est possible, mais c'est difficile, surtout sans appui significatif provenant de l'extérieur. C'est d'autre part indispensable de reconstruire des États, c'est indispensable parce que faute d'État, ce sont des mafias qui se substituent à l'État. Vous voyez une carte avec la circulation de la cocaïne qui arrive d'Amérique latine et qui circule à travers toute l'Afrique de l'Ouest avant de rejoindre son marché privilégié qu'est l'Europe occidentale.

Tout cela, reconstruction des États, règlement d'un certain nombre de problèmes politiques extrêmement épineux, c'est difficile, c'est coûteux, c'est politiquement très délicat, mais l'ODD numéro 16 qui vise à établir des sociétés paisibles et pacifiques, ne sera qu'un vœu pieux s'il n'y a pas un changement de paradigme assez radical de la part des agences de développement. Sur ce plan, je pense qu'au lieu de se lancer pour les pays fragiles, qui représentent une catégorie relativement importante maintenant, il y en a bien une trentaine ou une quarantaine qui posent des problèmes à la communauté internationale, je pense que pour ces pays il aurait été beaucoup plus efficace et beaucoup plus simple de corriger les défauts des objectifs du Millénaire que nous avons évoqués en début de présentation, et de suivre les conseils d'Ashraf Ghani. Qui est-ce ? C'est le président de l'Afghanistan, qui avant d'être président d'un pays malheureusement complètement à la dérive pour des raisons multiples, a été d'abord un très grand intellectuel, un professeur d'économie. C'est un homme qui a formalisé cette problématique de reconstruction des États fragiles. Il dit que pour répondre aux problèmes mondiaux les plus graves, en particulier la pauvreté, le terrorisme, un problème qu'on voit partout, en particulier au Sahel actuellement, l'aide doit réorienter son action vers la construction d'États solides et fonctionnels. C'est un domaine oublié des Objectifs du Développement Durable.

Je vous remercie.