Le droit et l'ingénierie écologique : une approche par le prisme de la restauration écologique

Marthe Lucas, Maître de conférences à l'Université d'Avignon

 
La finalité première du droit de l'environnement est la conservation du patrimoine écologique existant. Initialement, le droit de l'environnement était là pour éviter qu'il y ait de nouvelles atteintes qui soient portées au milieu. Puis progressivement, parallèlement à cette fonction préventive, on s'est aperçu qu'il fallait également rétablir les milieux qui avaient été endommagés. Et c'est ainsi le sens que porte l'article II de la charte de l'environnement qui énonce que toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement. C'est pourquoi nous verrons dans une première partie en quoi le droit promeut l'ingénierie écologique, puis nous évoquerons l'importance que revêt l'encadrement juridique pour atteindre les objectifs écologiques fixés et enfin, nous terminerons en expliquant comment le droit peut, à certains égards, être un facteur limitant de l'ingénierie écologique.

Donc pour commencer, le droit peut être qualifié de moteur de l'ingénierie écologique lorsqu'il prescrit des obligations de restauration à la fois générale et individuelle.

Ainsi, premièrement, plusieurs normes, que ce soit niveau international, européen ou français, fixent des objectifs généraux de restauration. Concrètement, ces normes vont déterminer l'objet de la restauration, l'objectif à atteindre dans une période donnée. Ainsi, en droit international, les objectifs d'Aichi d'octobre 2010 instaurent la restauration d'au moins 15 % des écosystèmes dégradés d'ici à 2020. Au niveau européen, la Directive cadre sur l'eau 2000/60 fixait un objectif de bon état écologique, chimique et physique des eaux pour 2015 impliquant la restauration des masses d'eau détériorées. Le droit français pour sa part traduit ses objectifs au niveau national et peut de façon complémentaire prévoir d'autres dispositifs. Aujourd'hui, il existe plusieurs plans de restauration qui seront relatifs à des espèces protégées comme la loutre d'Europe, le grand hamster ou l'ail des Landes ou qui sont relatifs à certains milieux déterminés comme les zones humides ou le littoral. Parallèlement à ces dispositifs sectoriels, d'autres prévoient une remise en état plus globale et c'est notamment le cas de la trame verte et bleue qui vise à rendre fonctionnel les corridors écologiques sur l'ensemble du territoire français.
Deuxièmement, à côté de ses objectifs généraux, le droit impose individuellement cette fois-ci des obligations de restauration en cas de dommages qui sont causés par des activités humaines.

On distingue 2 cas de figure, dans le premier cas, la dégradation est le fait de l'implantation et du fonctionnement prévisible d'une activité qui a été autorisée par l'autorité administrative. Il peut s'agir de la construction d'une autoroute, d'un remblaiement de zone humide ou d'un défrichement. La loi oblige alors le maître d'ouvrages à compenser en nature les impacts négatifs de son projet qui n'ont pu être préalablement évités et réduits. Ces mesures de compensation pourront, selon les cas et suivant le principe d'équivalence écologique, prendre la forme de recréation de mare ou de boisement compensateur.

Dans le second cas, la dégradation de l'écosystème intervient suite à un accident. On pourra penser à une fuite de produits chimiques ou à un déversement d'hydrocarbures comme ça a pu être le cas pour le naufrage de l'Erika. Depuis peu, 2 lois reconnaissent officiellement l'obligation de réparer en nature les atteintes qui sont causées à l'environnement en tant que telles.

Donc, on a aujourd'hui différents outils juridiques qui sont mobilisés pour reconquérir la biodiversité et la nature si l'on peut reprendre les termes de la loi du 08 août 2016.
On pourra citer évidemment les prescriptions de contenus dont les autorisations individuelles, on vient de le voir avec les mesures compensatoires, mais aussi plus généralement les incitations fiscales, les contrats, la planification ou les approches volontaires.

Dès lors que la finalité d'une restauration écologique a été fixée comme objectif à atteindre, le meilleur moyen d'atteindre ce résultat c'est d'encadrer sa mise en œuvre, et c'est là que le droit joue un rôle prépondérant et c'est l'objet de notre deuxième partie.

J'aimerais ici évoquer l'exemple de la compensation écologique qui a été introduite en France en 1976 et qui pourtant n'a quasiment pas été mise en œuvre pendant 30 ans, faute d'encadrement juridique. En effet, l'absence de définition juridique a conduit à autoriser des projets dans lesquels les mesures compensatoires étaient impropres à réparer le dommage causé par l'activité autorisée. De la même manière, le fait qu'elle ne soit pas toujours reprise dans l'arrêté d'autorisation excluait qu'on puisse ensuite demander au maître d'ouvrages de les réaliser s'il ne le faisait pas. En l'occurrence, c'est bien en vertu du renforcement du régime juridique de la compensation écologique que celle-ci est devenue capable de réparer les impacts qui sont causés par le projet.

Au-delà de cette régulation, le droit est également à même de consolider dans le temps les bienfaits des restaurations. En effet, leur pérennité peut être assurée grâce à des instruments juridiques comme la création de réserve naturelle, d'arrêtés biotope ou le zonage dans un document d'urbanisme. L'existence de sanctions pénales peut enfin dans une certaine mesure dissuader, d'y porter atteinte.

Toutefois, en dépit du rôle positif que joue le droit, les opérations d'ingénierie écologique peuvent se trouver ralenties par le droit à divers égards. Le lancement d'opérations écologiques peut être ralenti et complexifié par la nécessité d'obtenir des autorisations administratives. C'est le cas pour par exemple des projets de restauration de zones humides qui impliquerait une modification du lit de la rivière. Ensuite, l'importance accordée à la restauration par le droit doit être relativisée. En effet, le droit de l'environnement s'il lutte contre les pollutions et les nuisances n'a pas pour objet d'interdire l'agriculture, l'urbanisation ou l'industrie. L'environnement doit être concilié avec d'autres intérêts de mêmes valeurs, tels que la propriété ou la liberté d'entreprendre, intérêts qui sont susceptibles de réduire les effets d'une restauration.

Enfin, l'évolution du droit vers davantage de restauration écologique prend du temps.
Elle prend du temps, car elle doit s'accompagner d'une évolution des mentalités des acteurs. Ainsi, il aura fallu attendre près de 40 ans après des recommandations des universitaires pour que les juges de la Cour de cassation reconnaissent le préjudice écologique, à savoir un préjudice qui est subi par les écosystèmes indépendamment des préjudices subis par l'homme. Peut-on parler d'une victoire ? Oui, mais une victoire en demi-teinte, puisque la réparation ordonnée alors par les juges est une réparation financière, une réparation en argent. Or, c'est un non-sens pour réparer un dommage écologique. C'est pourquoi la loi biodiversité de 2016 impose désormais aux juges de prescrire une remise en état des sites affectés.

Pour conclure, le droit est sans aucun doute imparfait, il est fait par des hommes et des femmes. Mais, il a le mérite de fixer des objectifs en termes de restauration qui s'appliquent à tous et partout. Le droit met à disposition divers instruments, mais il ne faut pas perdre vue que le droit n'est pas une fin en soi, mais c'est plutôt un moyen, un moyen au service non seulement des pouvoirs publics, mais également des entreprises et de la société civile qui sont porteurs de projet de restauration. C'est pourquoi son application et l'atteinte des objectifs écologiques passent par son appropriation par l'ensemble des acteurs.