Des choix de politiques publiques pour atteindre les ODD

Françoise Rivière, Directrice adjointe du département de la stratégie à l'AFD
 

Je vais vous parler aujourd'hui de la cohérence des politiques publiques et vous montrer en quoi la cohérence des politiques publiques est une condition sine qua non de l'atteinte des Objectifs de Développement Durable.

L'atteinte de ces objectifs est même presque exclusivement une question de politique publique pour gérer les antagonismes et les synergies. Les gouvernements, pour mener des politiques publiques, disposent d'une variété d'instruments : des instruments plutôt destinés à des actions à court terme et des instruments destinés à des actions à plus long terme. Les actions à court terme, ce sont ce qu'on appelle en économie, les politiques conjoncturelles, qui visent à agir sur la croissance, sur l'emploi, sur la stabilité des prix et sur les équilibres extérieurs.

Les gouvernements ont à leur disposition plusieurs types de politiques.

En premier lieu, la politique budgétaire. Par exemple, si on veut effectuer une politique de relance, on peut augmenter les dépenses publiques, ce qui contribue à augmenter la demande adressée aux entreprises, et normalement à créer de l'activité et de l'emploi.

On a, en second lieu, les politiques fiscales qui consistent à agir sur les taux d'imposition, notamment des ménages. Diminuer le taux d'imposition des ménages contribue à augmenter leur pouvoir d'achat, donc leur capacité à consommer, donc relancer la demande et la demande adressée aux entreprises.

Nous avons la politique monétaire qui permet d'agir sur le taux d'intérêt, donc le volume de crédits disponibles dans l'économie, donc l'accès au crédit pour les ménages, donc augmenter la demande également.

Et des politiques d'un autre ordre qui sont les politiques réglementaires, par exemple une décision qui consiste à créer un salaire minimum ou augmenter ce salaire minimum.

On a ensuite des politiques qui visent à structurer ces économies à moyen et long terme. On les appelle les politiques structurelles. Cela aura un impact sur le potentiel de croissance de ces économies, sur la répartition sectorielle, sur des spécialisations sectorielles (par exemple dans l'agriculture, dans l'industrie, dans le tertiaire) et aussi agir sur la cohésion sociale.

Les gouvernements peuvent choisir de diminuer les inégalités, d'avoir une politique sociale interventionniste. Il s'agit d'un choix de politique économique. Exemple de politique industrielle : dans les pays en développement, dans l'histoire récente, à partir des années 60, un certain nombre de pays se sont lancés dans la création de zones franches d'exportation. Ces zones franches d'exportation fondées la plupart du temps sur le textile, si on cite l'île Maurice et la Tunisie, bénéficient de droits de douane favorables à l'importation des matières premières, d'avantages fiscaux. Il s'agit de mettre en place une stratégie volontariste de promotion des exportations.

On a, dans le domaine agricole, un certain nombre de leviers dont dispose le gouvernement, par exemple mettre en place des subventions pour certains biens alimentaires, ce qui permet de garantir un revenu minimal pour les agriculteurs. Ou au contraire, le gouvernement peut choisir de baisser les prix de façon à ce que ces biens alimentaires à l'exportation restent compétitifs ou soient compétitifs sur les marchés internationaux.

Ces politiques peuvent être accompagnées de politiques de formation, des politiques en matière d'innovation, de recherche et de plus en plus de politiques environnementales. Je prendrai l'exemple du carré magique de Kaldor. C'est un économiste post-keynésien qui a conseillé un certain nombre de gouvernements au sud et au nord dans les années 1960 et 70. Il montre qu'on a quatre objectifs de politique économique difficilement conciliables : la croissance, l'emploi, la stabilité des prix et les équilibres extérieurs, dont la balance commerciale, mais pas seulement.

Prenons l'exemple de l'impact d'une politique de relance, qu'elle provienne de l'augmentation des dépenses publiques (politique budgétaire), d'une politique fiscale (diminution du taux d'imposition), ou d'une politique d'ordre réglementaire (augmentation du salaire minimum), cela va conduire à la croissance et va créer de l'emploi. On peut faire référence à l'ODD 8 qui vise à promouvoir la croissance, l'emploi et le travail décent. Mais Kaldor observe sur les séries de chiffres de statistiques en longue période dans des pays développés et en développement que cette croissance et parfois cette diminution du taux de chômage s'accompagnent d'une inflation qui va grever le pouvoir d'achat des ménages, et qui sera, d'autre part, défavorable à la compétitivité des pays puisque cette inflation va renchérir le prix des exportations par rapport à celui des importations. On peut faire référence, en ce qui concerne les équilibres extérieurs, à l'ODD 17 qui fait référence au partenariat international, dont le commerce entre les pays, mais aussi plus largement les relations entre des acteurs publics, privés, etc..

Ce que n'avait pas pris en compte Kaldor, c'était la dimension inégalité qui prend de plus en plus d'importance dans l'agenda international, notamment dans celui de l'agenda ODD : l'ODD 10, et réduction ou éradication de la pauvreté, ODD1. Le lien entre croissance et inégalités et la diminution des inégalités n'est évidemment pas automatique. Souvent, la réduction des inégalités doit faire l'objet d'une politique volontariste: c'est avant tout une question de politique publique. L'environnement, là aussi dans les années 60 et 70, la question environnementale était moins prégnante, mais on a aujourd'hui nécessité d'accompagner cette croissance par des politiques de préservation de l'environnement, de prendre en compte le dérèglement climatique. On fait référence aux ODD allant de 11 à 15, consommation et production durables, ville durable, préservation des écosystèmes marins et terrestres et lutte contre le dérèglement climatique.

In fine, les politiques publiques sont des questions de choix et la problématique de la cohérence entre ces politiques publiques est très importante. Cela doit reposer avant tout sur une capacité des gouvernements à élaborer des stratégies de moyen et long terme, sur une capacité à faire des choix, entre des politiques ou des instruments de politique qui peuvent avoir des effets cumulatifs positifs, qui peuvent avoir aussi des effets contradictoires, qui peuvent aussi avoir des effets cumulatifs, in fine négatifs.

Une fois que les politiques sont mises en place, une capacité à piloter l'action publique, et cela repose sur la qualité des institutions et les économistes depuis un certain nombre d'années, des années 60, ont vu l'émergence du courant de l'économie institutionnelle, mais même les économistes du courant dominant ont compris l'intérêt de prendre en compte la qualité des institutions dans leurs analyses. Cela entre complètement dans l'ODD 16 : paix, justice et efficacité des institutions.

À retenir, si l'on devait retenir quelques points : le but des politiques publiques est d'abord de gérer des objectifs antagonistes comme le sont les Objectifs du Développement Durable ; les gouvernements ont à leur disposition un certain nombre d'outils qui sont fondamentaux ; le choix des politiques publiques engage souvent durablement les pays ; et il n'y a pas de bonne politique publique sans institutions de qualité et sans volonté politique.